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        新聞動態

        PPP和地方債結合 方能撐起“穩增長”重擔

        發布日期:2019-02-09

               2019年,地方債將承擔起拉動基建投資、穩定宏觀經濟增長的重任。2018年12月29日,第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議決定,在2019年3月全國人民代表大會批準當年地方政府債務限額之前,授權國務院提前下達2019年地方政府新增一般債務限額5800億元、新增專項債務限額8100億元,合計1.39萬億元。中誠信首席宏觀分析師認為,2019年全年地方政府專項債發行規模可達到3萬億元以上。
         
               如此大規模的地方政府信用開閘能否帶來真實的基建投資落地?要回答這個問題,必須結合合規層面的要求進行分析。財政部頒布了一系列規制地方政府債券發行的政策文件,目前來看,至少有三個方面會對地方債項目落地產生影響:
         
               一是項目資本金約束。無論是一般債券支持的沒有收益的項目,還是專項債券支持的有一定收益的項目,都要執行項目資本金制度。這就意味著,項目能夠進行債券融資的前提是項目資本金已經到位。畢竟根據當前的監管要求,債務性資金不能充當項目資本金。要支撐起1.39萬億元的債券發行量,最低限度也需要3500億元項目資本金。當前的經濟形式下,要地方政府拿出如此多的真金白銀,并不是一件容易的事情。在這種情況下,即便債券發行成功,后續項目能否順利完工也是存疑。
         
               二是項目收益專項債券融資自求平衡約束。根據財政部的要求,專項債券建設的項目,應當能夠產生持續穩定的反映為政府性基金收入或專項收入的現金流收入,且現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規模,這就意味著地方政府債券的杠桿作用只能限于項目自身現金流足以覆蓋地方債券的本息的部分,超過部分仍需要地方政府通過其他途徑融資。在現有的公共產品價格體系下,項目自身現金流能覆蓋資本金以外的債務本息的項目少之又少,這就意味著地方政府以及平臺公司自籌資金的規模要遠超過法定資本金的比例。
         
               三是項目范圍約束。目前,某些專項債券的適用范圍有嚴格的限制,例如,地方政府收費公路專項債券僅用于地方政府收費公路,不能用于經營性公路。這樣就阻斷了經營性公路統籌使用專項債券的可能性。
         
               由上所述,在合規性的三重約束下,天量地方政府債券能否順利用到基礎設施建設項目并轉換為經濟增長的動能存在很大的不確定性。這種困境背后的邏輯在近年來的一系列政策操作中并不陌生——叫好不叫座、政策初衷與監管結果背離——例如,在資管新規和銀行信貸終身責任制下出現的“寬貨幣、緊信用”矛盾困境,在行政監管、隱性債務盤查下出現的PPP“項目火、落地難”矛盾困境,等等。如何防止地方債重蹈覆轍,真正讓地方政府合法合規的拿到債券資金并合法合規的使用債券資金?關鍵問題在于打通地方債與PPP這兩大目前僅存的合規投融資方式之間的隔閡,統籌運用政府信用資源和社會資本投融資能力,以雙贏的格局推動政策融合。
         
               具體而言,要讓PPP和地方債結合,發揮合力的效應,建議有四點:
         
               第一,打通人為的項目隔閡。例如,對于收費公路來說,目前的格局是專項債券只能用于政府收費公路,PPP只能用于經營性公路,沒有必要如此涇渭分明。設想一下,如果一條收費公路,能夠通過PPP解決資本金的問題,通過政府債券解決一部分貸款問題,這顯然能夠提高資源的使用效率,既幫助社會資本解決融資難題,也幫助政府解決資本金難題。至于債務的屬性,到底是政府債務還是項目公司債務,可以通過政府轉貸等方式技術性的解決問題。
         
               第二,打通回報機制。PPP項目的收入來源相當有限,資源補償型的PPP始終缺乏政策層面的明確支持。相比之下,地方債的回報機制則有很大的政策空間,從目前已經發行的項目收益專項債券的方案來看,以土地出讓收入為主的政府性基金收入廣泛的用于棚改項目、土地儲備項目、生態保護修復工程項目、防洪工程項目和軌道交通項目的償債來源。而在PPP領域,軌道建設帶來的沿線土地增值、流域治理帶來的土地增值、園區開發帶來的土地增值能否用于PPP的政府付費來源始終存在巨大的爭論。基于此,對于可采用PPP模式實施的項目來說,完全可以將整個項目分為AB包,土地收益能夠覆蓋的投資部分作為A包,主要通過地方債籌集資金,項目自身經營性現金流能夠覆蓋的投資部分作為B包,引入社會資本進行投資、建設和運營。
         
               第三,打通項目申報環節。目前,地方債的管理和PPP的管理是兩條線。我們在實踐中發現,由于在項目方案制定環節缺乏統籌協調,經常出現地方債在內部審批和外部發行的環節中沒有統籌考慮PPP,等債券資金到位后,再引入PPP存在各種障礙。對此,我們建議,在地方債審核和發行階段即應該通盤考慮如何嵌入PPP模式,真正把項目資本金部分做實,把項目未來的經營和績效考核做實,真正將政府的低成本融資能力和社會資本的運營能力結合起來。
         
               第四,打通項目管理環節。相比PPP禁止固定回報的剛性約束,地方債作為債性融資方式在回報機制上較為靈活,特別是相關政策允許地方政府以借新還舊的方式,在“因項目取得的政府性基金或專項收入暫時難以實現,不能償還到期債券本金時,在專項債務限額內發行相關專項債券周轉償還,項目收入實現后予以歸還”。在這種情況下,對地方債的相關收入進行嚴格管理對于防止地方債產生進一步的債務風險有重要意義。為此,隨著地方債規模的不斷擴大,地方債的回報來源需要與PPP的回報來源統籌管理,以防止同一項收入同時被用作地方債券償還來源和PPP政府付費來源,造成政府債務管理失控。
         
               綜上,地方債和PPP相結合,能夠兼顧穩增長和高質量增長的雙重目標,在經濟下行風險日益凸顯的形勢下,有效保障基礎設施投資高效、高質量落地,有效帶動當下中國經濟的增長,并為經濟的長期健康發展奠定堅實的基礎。
         
        (作者:徐志剛大岳咨詢董事總經理;宋雅琴大岳咨詢總政策法規師)
        (本文來自于經濟觀察網)
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